III.- ETAPAS DE LA COMPRA Y SOSTENIBILIDAD
La sostenibilidad debe integrarse desde el comienzo del proceso de adquisición, tal como se indica en la Figura 1. El consumo responsable debe partir de un adecuado análisis de la necesidad, considerando los resultados esperados por las autoridades, los contratantes y los usuarios finales.
Figura 1. Etapas de la compra y la sostenibilidad
Evaluar si el producto, servicio u obra resultan adecuados para satisfacer las necesidades; considerar la posibilidad de compartir el uso del bien o servicio; y reutilizar o reparar productos; son comportamientos que evidencian un consumo responsable, y por ende sostenible.
Entender qué se necesita y cómo se utilizará es tan importante para tomar una decisión eficaz y sostenible, como conocer la capacidad del mercado para abastecerlo.
En esta etapa, conocer la capacidad del mercado de ofertar bienes o servicios con las características de sostenibilidad pretendida, y cumplir requisitos específicos respecto de prácticas o procesos relacionados con estos, otorgan previsibilidad y eficacia al proceso.
El análisis de necesidades y de la capacidad de respuesta del mercado permite establecer requisitos de cumplimiento posible y acordes a cada caso. No debe olvidarse, sin embargo, que, además, estos requisitos deben ser concordantes con los objetivos generales de las CPS.
b. Decisión de compra – Consulta de mercado
Una clara definición del objeto del contrato y de sus criterios de sostenibilidad permite satisfacer adecuadamente la necesidad y al mismo tiempo contribuir de forma transparente y medible al fortalecimiento de otros objetivos de políticas públicas.
Para que ello sea posible es clave que, en cada caso, y según corresponda, pueda disponerse de información acerca de:
- Potenciales impactos.
- Riesgos y oportunidades.
- Expectativas y necesidades.
Para luego establecer requisitos o especificaciones técnicas o formular recomendaciones.
La opinión de expertos o de referentes, las consultas al mercado, y el diálogo con los usuarios, permiten disponer de información real sobre las posibilidades de oferta actual y potencial, y al mismo tiempo orientar a los proveedores sobre las metas y objetivos de la Administración en materia de CPS. Con posterioridad, habiendo analizado la información obtenida y utilizando plantillas como la que se recomienda en la Figura 2, es correcto establecer requisitos en los pliegos de condiciones particulares, especificaciones técnicas o formular recomendaciones.
Figura 2. Evaluación de riesgos.
Es esencial remarcar que estas consultas/evaluaciones/comunicaciones deben ser siempre transparentes y de acceso libre e igualitario, a fin de evitar prácticas distorsivas o favorecer conductas ilegales.
Siguiendo la lógica de la estrategia de implementación, es recomendable que la incorporación de requisitos de sostenibilidad sea gradual y progresiva, a fin de acompañar al mercado en el proceso de desarrollo, actuando como un formulador de incentivos, y no convertir a la política de CPS en un potencial obstáculo para la participación.
Las consultas deberán enmarcarse en los términos fijados por la normativa vigente en cada caso, garantizar la transparencia y accesibilidad y ser acordes al tamaño y montos de la contratación de que se trate.
c. Elección de modalidad de contratación/procedimiento
La incorporación de criterios de sostenibilidad no está restringida a un procedimiento o modalidad en especial. Sin embargo, la estrategia de abastecimiento o la modalidad de contratación que se haya elegido pueden contribuir o facilitar el logro de los objetivos generales de sostenibilidad del Plan de CPS; por eso es importante una adecuada programación.
Entre las modalidades con mayor potencial, facilitadoras de los efectos multiplicadores de las CPS, vale destacar: Convenio Marco; Acuerdo Nacional y la Compra Conjunta. (Decreto Nº 2992/2019 artículos 23º, 26º, 29º y 30º). Estas incentivan la incorporación de mipymes al mercado público y facilitan la sensibilización de proveedores y convocantes respecto de posibilidades reales y potenciales de una oferta más sostenible de productos, servicios y obras. En el caso de la Compra Conjunta, la escala o volumen de la demanda puede actuar como incentivo de participación para aquellos proveedores que deban hacer una inversión inicial, pero también para los compradores de organismos más pequeños, o con menos recursos o menor experiencia, que encuentran en esta modalidad una oportunidad de “acercarse" a la sostenibilidad.
La evaluación de ofertas se rige por lo establecido en la normativa vigente en la materia y las especificaciones incorporadas en los Pliegos de Bases y Condiciones (artículos 26 y 27 Ley 2051/2003 y Ley 3439/2007). La valoración debe adecuarse al principio de Economía y Eficiencia que garantiza que la administración satisfaga sus necesidades en las mejores condiciones de oportunidad, calidad y costo (artículo 4º Ley 2051).
En relación con los criterios de valoración, estos deben consignarse siempre en el pliego, encontrándose expresamente autorizada la incorporación de criterios de evaluación objetivos que consideren el valor por dinero y criterios de sostenibilidad (Conf. Decreto Reglamentario Nº 2992/2019 artículo 34, 35, 36 y Resolución DNCP Nº 922/2020).
Los criterios de sostenibilidad, o que consideren el valor por dinero, deben realizarse sobre la base de los siguientes lineamientos generales:
- Tener vinculación con el objeto del contrato y guardar proporción con su valor y objetivos.
- Comunicar y publicar de manera clara y expresa su incorporación, alcances y modos de acreditación.
- Garantizar la posibilidad de una competencia real, facilitando la accesibilidad del mayor número de oferentes (Debemos recordar que las CPS buscan incentivar el desarrollo sostenible del mercado).
- No ser contraria a la normativa vigente.
- No otorgar una discrecionalidad ilimitada al convocante o adjudicador.
También pueden incorporarse cláusulas en los Pliegos de Bases y Condiciones que refieran a la etapa de ejecución del contrato. Estás cláusulas deben estar siempre identificadas de forma expresa en los pliegos, relacionarse con el objeto del contrato, seguir los lineamientos generales fijados por la DNCP y establecer mecanismos o instrumentos de verificación de cumplimiento.
Por ejemplo, para esta etapa pueden incorporarse cláusulas que:
– Establezcan que los productos, servicios u obras se ejecuten reduciendo al mínimo su impacto ambiental, o garantizando el cumplimiento de requisitos laborales, sanitarios, de seguridad, inclusión, equidad de género, promoción de la economía local etc.
– Extiendan la obligación de cumplimiento de criterios de sostenibilidad a terceros prestadores del adjudicatario.
– Establezcan condiciones de entrega más sostenibles: (ej.: unificar entregas estableciendo un número máximo, tipo de transporte; horarios que generen menos congestión vehicular; condiciones de salud y seguridad ocupacional de transportistas; informar emisiones resultantes de entregas, etc.).
– Requerimientos de reducción de packaging o embalaje, o confección con materiales reciclado o reciclable; compromiso de logística inversa respecto del packaging o embalaje, etc.
– Obligación de comunicar daños ambientales o accidentes o siniestros que afecten al personal y que pudieran ocurrir durante la prestación del servicio o ejecución de obra.
– Compromiso de utilización eficiente de recursos en la prestación de servicios o ejecución de obra.
– Servicios de reparación, mantenimiento y reposición de repuestos en tiempo y forma oportunos, a fin de garantizar la vida útil del producto u obra.
– Logística inversa de insumos que resulten residuos peligrosos, tales como baterías, cartuchos, tóner, etc.
Finalmente, resulta central disponer de la información necesaria para el mejor aprovechamiento de los productos, servicios u obras contratados, así como sobre el destino posible o recomendado de insumos o productos.
f. Gestión de contratos – Seguimiento y monitoreo
La introducción de criterios de sostenibilidad en la etapa de ejecución del contrato sólo será eficaz si se instrumentan mecanismos adecuados para verificar el cumplimiento de los mismos. Es decir, si se dispone de instrumentos que permitan comprobar la materialización de los compromisos de sostenibilidad asumidos por los oferentes, requiriendo al proveedor su acreditación, verificando el organismo convocante tal circunstancia, o solicitando la fiscalización a un tercer actor.
Ejemplo:
– Controles sobre las entregas oportunas, calidad y especificaciones técnicas sostenibles de los bienes y servicios adquiridos.
– Inspecciones y auditorías sobre el desempeño en la prestación del servicio.
– Evaluación de sostenibilidad del bien o producto durante su vida útil.
– Supervisión de obras y entrega final.
La unidad convocante podrá adoptar las medidas que estime convenientes para la constatación del cumplimiento de los requisitos de sostenibilidad, sin que ello implique desatender el objetivo principal de lograr un adecuado abastecimiento, ni afectar el equilibrio económico del contrato.
Asimismo, estos mecanismos de verificación, seguimiento y monitoreo, así como la información resultante de su implementación (cumplimiento de acuerdo con requerimientos o las lecciones aprendidas), deben observar una correspondencia con los indicadores y directrices para la medición y monitoreo de impactos de CPS establecidos por la DNCP.